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“解剖麻雀”,辩证认识质疑处理

2020年08月07日 09:33 来源:中国政府采购报打印

 ——以深圳市罗湖区近年来政府采购质疑情况为例进行分析

编者按:

近年来,随着政府采购规模的扩大,政府采购质疑案件也呈现上升趋势,同时案件处理难度也在不断加大,导致许多采购人或代理机构“谈质疑色变”。事实上,有质疑不一定是坏事,没有质疑也不一定万事大吉,从某种意义上来讲,质疑反之能够使采购人或代理机构查漏补缺,促进其业务进步。站在政府采购制度改革的新起点上,深圳市罗湖区政府采购中心对近年来政府采购质疑情况进行了抽丝剥茧式的分析,希望能为业界提供一些质疑处理的辩证认识和办法。

■ 岳向东 温翠玲

近年来罗湖区政府采购质疑的基本情况

近年来受理的质疑总数:

2017年—2020年上半年,中心共计受理完成86宗质疑事项。其中,货物类48宗,占比55.8%,服务类38宗,占比44.2%。

各年度质疑数量:

从每年的质疑项目数量来看,没有什么明显的规律性。2017年,共处理质疑24宗。2018年,共处理质疑35宗。2019年,共处理质疑23宗。2020年上半年,共处理质疑4宗。

2018年,质疑受理数比上年同期上升45.8%。经深入核查,质疑有效数为8宗,有效率为45.7%,同比上升了12.4个百分点(2017年为33.3%)。造成2018年质疑数量及质疑有效率上升的原因,主要是2018年“标前质疑”数增加,2017年“标前质疑”仅1宗,2018年“标前质疑”宗数达到8宗。

2019年,质疑受理数比上年同期下降34.3%。经认真核查,质疑有效数为16宗,质疑有效率为26.1%,同比下降19.6%。其原因主要有,一是中心组织的公开招标项目数有所减少,二是中心加大质疑受理前的核查力度,并与供应商充分沟通。因此,2019年的质疑受理数有所回落。此外,由于中心进一步规范和细化采购文件模板、加强同类质疑问题的总结应对等,2019年的质疑有效率亦同时下降。

2020年上半年,受疫情等因素的影响,中心仅受理质疑4宗。质疑受理数在近三年同期中最低。经调查处理,质疑有效数为2宗,质疑有效率为50%。主要原因大体为受疫情防控形势影响,供应商提出质疑的愿望和积极性都不高。

质疑项目的主要特点

货物类项目质疑偏多。在近年来受理的质疑中,罗湖区政府采购货物类项目的质疑数为48宗,占质疑总量的55.8%;服务类项目质疑38宗,占比44.2%。

2017年—2020年上半年,中心共计完成货物类采购项目总数288个,受理货物类质疑项目48宗,占近年来货物类采购项目总数的16.7%。其中,15宗涉及医疗设备类采购项目,占近年来货物类质疑项目总数的31.3%。据统计,医疗设备类最容易引发质疑的主要是检测仪、X光机等采购项目。

20181月中心组织的“健康指标自助检测机采购项目”,结果公示期间,投标供应商A公司反映已通过初审的B公司在投标文件《技术规格偏离表》中有6处未进行响应,且填写为“无偏离”,属虚假响应。

由于评委会在评审中不认真,未审查出B公司投标文件存在《技术规格偏离表》响应不实的情形,对B公司投标文件符合性审查予以通过。经复核,本项目质疑成立,因有效投标供应商不足3家,重新组织采购。

2017年—2020年上半年,中心共计完成服务类采购项目总数1172个,受理服务类项目质疑38宗,占近三年服务类采购项目总数的3.2%。主要涉及法律、物业管理、清扫保洁、病媒等项目,分布较均匀。

质疑事项呈现多元化趋势。从上述数据可以看出,货物类作为政府采购最早的采购类别,在项目的质疑率上仍然占据主要地位。原因多为供应商所投产品技术参数不满足招标需求、检测报告检测结果与所投产品不符等虚假应标问题。据统计,2017年—2020年上半年,中心受理的涉及供应商虚假响应的质疑事项有16宗,占近年来质疑项目总数的18.6%。

而服务类项目质疑主要体现在评审专家未按采购文件规定进行评审,或者未按评审规则打分的问题。据统计,涉及评审专家评审问题的质疑事项有21宗,占近年来质疑项目总数的24.4%。

纵观近年供应商的质疑事项,可以看出供应商所提的质疑事项逐渐呈现多元化趋势。质疑内容不再单一地提出某一事项,而是同时提出诸如技术参数、虚假响应等方面的问题,还有供应商对得分问题提出疑问。

如今年6月组织的“罗湖区委党校物业管理服务项目”,结果公示期间,一投标供应商K公司提出,评审专家对原中标候选人Y公司的评分有误。

在评审中,本项目招标文件的评分项中规定,获得市级或以上公安部门颁发的“先进保安组织”得50分。而Y公司提供的是“市直机关安保工作先进单位”证明材料,评审专家即给Y公司此项打满分。

在项目复评过程中,专家一致认为,根据招标文件的规定,本项评分标准明确为“先进保安组织”才能得分,故Y公司所获“市直机关安保工作先进单位”不属于“先进保安组织”的得分范畴,Y公司“先进保安组织”此项评分错误,应予纠正。

经核查,根据招标文件的规定,结合评委会复评意见,质疑成立,应扣除中标候选供应商此项评分。该公司得分更改后,低于提出质疑的投标供应商总分,本项目中标候选人发生改变。

“标前质疑”占比逐年上升。据统计,在质疑事项中,2017年涉及采购文件条款设置的有2宗,占全年质疑总量的8.3%;2018年有10宗,占全年质疑总量的28.6%;2019年有10宗,占全年质疑总量的43.5%。2020年上半年有2宗,占上半年质疑总量的50%?!氨昵爸室伞笔孪钫急瘸手鹉晟仙魇?。(如图1

出现这种现象的原因主要有:一是有的采购单位倾向性较明显,引发的标前争议较多。二是供应商的施压策略。在通过政府采购系统“采购文件澄清/修改”功能点提出相关问题,得不到满意答复后,供应商试图通过线下提交质疑函的方式,以给政府采购中心或采购人施加压力。三是有的采购单位采购需求设置过于严苛。在设置项目采购需求时,往往忽略实际情况,设置过于严苛的条件或过高的要求,引发供应商质疑,建议采购单位调整需求条款。

“标后质疑”占比逐年下降。“标后质疑”主要是供应商认为采购过程或中标、成交结果使其合法权益受到损害而提出的书面质疑。

据统计,罗湖区2017年涉及“标后质疑”的有22宗,占全年质疑总量的91.7%;2018年有25宗,占全年质疑总量的71.4%;2019年有13宗,占全年质疑总量的56.5%;2020年上半年有2宗,占上半年质疑总量的50%。总体上看,“标后质疑”占比呈逐年下降趋势。(如图2

出现这种现象的原因主要有:一是中心明确了不同类型质疑的归口管理部门,具体负责质疑事项受理、处理和答复等工作。二是中心牵头的监督部们积极规范供应商质疑行为,主动加强前期沟通,耐心细致向质疑供应商解释项目情况,积极化解矛盾,供应商表示理解而撤回的质疑占比逐渐上升。据统计,2019年以来,供应商主动撤回的质疑达54宗。

供应商质疑的质量有所提高。前些年,供应商的质疑函写得相对粗略、简单,质疑事项有的仅靠主观揣测和推断,不能提供相关证据材料或有效线索。而近两年,供应商的质疑函更多地提出“客观事实”,并且援引相关法条进行适用判断,逻辑和表述较为清晰。

如今年5月组织的“区教育局办公大楼中央空调采购项目”,一投标供应商L公司质疑中标候选人M公司,所投产品型号与其所提交的中国节能产品认证证书型号不一致。

因项目所采购产品“??槭剿淅渌椤蔽恐撇晒旱慕谀懿?,投标人应当提供所投产品由国家确定的认证机构出具的、处于有效期之内的节能产品认证证书,否则其投标将被认定为无效。因此,中心除致函要求M公司针对质疑事项作出答复外,还通过查阅大量官方资料、致电发证机关中国质量认证中心等途径了解相关情况。经协调,中国质量认证中心同意采取复函方式书面回答质疑事项所涉及的专业问题。

收到M公司针对质疑事项的答复及中国质量认证中心的复函后,我们立即组织原评委会对质疑事项进行核查。经复核,评委会一致认为,根据招标文件要求,M投标文件符合性审查不予通过,认定其投标无效。

依法依规积极做好质疑处理

做好质疑处理,对于维护供应商的合法权益、营造公平竞争的政府采购环境、提高政府采购质量有着重要意义。近年来,中心高度重视质疑处理,逐步建立起公开透明高效的质疑处理机制,在提高质疑处理效率的同时,也提高了政府采购效率。

首先从完善质疑处理制度入手,继区里修订颁布《罗湖区政府采购质疑处理工作细则》后,中心还编制了《政府采购供应商质疑操作指引流程图》,对质疑的提出、受理、处理与答复作出了明确、细致的指引,为做好质疑处理工作提供了保证。

网上公开质疑受理电话,畅通供应商质疑渠道,确保供应商质疑救济权利的最大化。供应商对项目存在疑问的,可以电话反映,也可以书面提出,现场当面反映。无论是招标前,对采购文件有质疑的,还是项目启动后,对成交结果等有质疑的,供应商都可在规定时限内提出质疑。

严格依据法律法规,公平公正地处理供应商的质疑事项和诉求,并在法定期限内作出质疑答复。对于情况复杂的质疑项目,想方设法多方向相关部门取得证明材料,组织原评委会深入复核。

20197月组织的“区教育局引进国际课程服务采购项目”,投标的F公司分别向中心递交了3份质疑函。质疑G公司提供的“投标人经验情况评价”疑似虚假。

经核查,因质疑事项涉及G公司投标文件提供的与深圳四所学校签订的合同、补充协议及项目验收证明材料的真实性问题。经研究,中心拟采用发函的方式向四所学校逐一求证,请他们给予明确答复,并协助提供相关材料。

因恰逢暑假期间,在质疑事项取证过程中,中心遇到了电话不通、学校工作人员不配合,甚至无法与个别学校取得联系等重重困难。因质疑答复时间有法律规定,除了坚持不懈地尝试拨打电话联系外,中心还动用私人关系与其中一所学校所在区的有关部门负责人取得联系,请求其协助。最终,上述四所学校均配合中心的相关工作,并及时提供了回复及佐证材料。

结合核查情况及评委会出具的复核意见,F公司提出的质疑事项不成立,不影响评审结果。

在质疑处理中,一旦发现供应商、评审专家涉嫌违法违规的线索,中心及时报请区财政部门予以调查处理。

20185月组织的“东门街道2018-2020年病媒生物防制服务项目”,投标供应商S公司质疑中标候选人D公司提供虚假承诺谋取中标。

D公司在投标文件中所提供的《承诺书》内容为“我公司自201511日起至招标公告日前,不存在任意一个政府采购的病媒生物防制(治)同类服务项目合同履约累计扣分高于40分或履约评价为差(不合格)”。

而质疑供应商S公司提供的质疑资料显示,D公司在20167月至201712月期间,其两份合同履约累计扣分分别为53分、316分。

鉴于质疑函中递交的《罗湖城管通报》中涉及“‘爱卫消杀’是否包含病媒生物防制(治)相关内容”的问题,中心致函罗湖区城管局,该局复函明确表示“爱卫消杀包含病媒生物防制(治)相关内容”。

此外,针对本项目质疑事项,中心多方查找相关信息网站,并多次与中标候选供应商D公司进行现场及电话沟通。最终,D公司在质疑答复中表示:“经查询,在清水河街道办和翠竹街道办2016-2017年病媒生物防治服务期内,我公司确实存在累计扣分超过40分的情况……”

综上,在本项目质疑处理中,中心发现D公司涉嫌提供虚假投标材料的行为,违反《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一项“提供虚假材料谋取中标、成交的”规定。中心及时将这一违法线索报请主管部门查处。经主管部门进一步调查,对D公司作出取消其参与本市政府采购的资格,并处以???/span>14万余元的行政处罚决定。

存在问题与建议

存在的问题包括:

质疑数及质疑有效率仍然较高。为确保供应商质疑救济权利的最大化,现行法律法规对供应商行使质疑权利的限制性要求很少,《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号,以下简称“94号令”)则明确规定不能拒收法定期限内的质疑函,而供应商之间的竞争和利益,则决定了供应商是否提出质疑。即使有的质疑中心按规定不予受理,有异议的供应商也会通过信访等其他途径予以反映。鉴于上述原因,质疑数一般会随政府采购项目数的增减而上升或下降。

从近年来的统计情况看,2017年—2019年,每年的质疑受理数均在20宗以上,质疑有效率也都维持在25%以上。

部分专家评审存在瑕疵引发的质疑呈上升趋势。一是有的专家由于疏忽,未能全部关注货物类项目的响应无效条款,对于采购文件未明确是投标无效条款的,也将供应商作响应无效处理。二是专家打分有疏漏,主要表现为:有的供应商提供了符合要求的证明资料却未得分,未提供证明资料或提供了不符合要求的证明资料却得分了。原因在于个别专家责任心不强或评审不够细心,或评审时间长、评分规则信息量大且复杂而导致。据不完全统计,在近三年的质疑中,对专家评审提出的质疑达21宗,占近年来质疑项目总数的24.4%。

相关建议:

提高采购文件编制水平。采购文件是政府采购活动中的重要组成部分,其制作质量将直接影响到整个采购活动的顺利进行。

从近年我们受理的质疑情况看,供应商对采购文件提出的质疑共24宗,占质疑总量的27.9%。要减少供应商对采购文件的质疑,最根本的就是要提高自身编制采购文件的能力,严把采购文件编制关。

要对采购人提出的资格条件以及采购需求进行审查,看采购人要求的资格条件是否合法,是否有与采购项目无关的不合理条件;采购需求中是否指定了品牌和规格型号,是否设置有明确指向性的特殊参数,是否对供应商参与采购活动有限制性条款。同时,在编制采购文件时,还要合理设置评审因素,避免因评分指标设置不合理对不同供应商实行差别待遇。

正确对待供应商的质疑。供应商提出质疑是法律法规赋予的权利,尽管权利是可以放弃的,但是以其自愿为前提的,任何人不能逼迫或者诱导其放弃权利。供应商向政府集中采购机构提出质疑,有时候可能是因为一场误会。

有质疑并不一定是坏事,没有质疑并不一定就完全正确。通过对供应商提出的质疑进行答复,就供应商不明白的一些事项进行解释,让供应商从不明白到明白,从不清楚到清楚,误会消除了,坏事变成了好事,政府集中采购机构的工作也会因此得到提高,找到差距,发现不足,更有利于改进工作。因此,对待质疑,我们不应谈虎色变,也不应“一朝被蛇咬,十年怕井绳”,接到供应商送来的质疑函,要按照94号令的规定,及时受理,做好调查处理,并及时给予答复,并告知供应商有投诉的权利。

把好专家评审关。专家评审可以说是政府采购活动的核心环节,要加强对评审活动组织、管理。在评审过程中发现有疑问的,要及时与专家沟通。若出现原评委会出具意见有违法律、法规规定或招标文件约定的,做到及时提醒其纠正。经提醒仍不纠正的,在答复供应商质疑时,以事实为依据,以法律为准绳,依法依规出具代表政府集中采购机构意见的质疑答复,而不是“照抄照搬”没有事实依据的专家意见,并及时将相关情况书面报告财政部门。若经讨论认为没有充分理由认定专家评审错误的,则依据专家评审意见作出质疑答复。

不断总结,在质疑中学习、改进。处理质疑时,耐心细致地做好沟通工作,给予供应商充分的理解和及时作出合理的答复,减少供应商对答复不满等情况出现投诉及诉讼行为。

通过供应商的质疑,发现工作中待改进事项,加强业务部门之间的沟通协作,充分发挥政府集中采购机构法律顾问的作用,以组织原评审委员会复核为依托,进一步提高质疑处理质量。面对质疑问题的多元化,不断总结每个质疑项目情况,改进我们的工作,依法依规组织好采购项目,最大限度减少质疑,为提高政府采购质量和采购效率提供有力保证。

(本版作者单位:深圳市罗湖区政府采购中心)

 

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